В статье исследуется правовое регулирование предвыборной агитации как элемента информационного обеспечения выборов. Рассматриваются отдельные проблемы участия средств массовой информации и использования интернет-ресурсов. Выявлен ряд проблемных вопросов в законодательном регулировании данного института.
Ключевые слова: выборы, информация, информирование избирателей, предвыборная агитация, конституционное право, средства массовой информации, сеть «Интернет».
Выборы представляют собой один из важнейших институтов народовластия, так как с помощью выборов граждане и социальные группам консолидируют свои интересы и в ходе предвыборной кампании оценивают платформы политических лидеров, политических партий на предмет наибольшего соответствия своим запросам. Редкие выборы в демократической стране протекают без острых политических конфликтов.
Поскольку выборы служат легальным средством политической модернизации, то в период проведения избирательной кампании многие граждане, избирательные объединения, другие общественно-политические организации вступают в острое противостояние, так как, подчас, придерживаются диаметрально противоположных позиций. В течение избирательной кампании политические оппоненты стараются донести до избирателей свое видение общественно-политического и экономико-социального развития страны, территории. Для агитации и пропаганды программ и платформ кандидатов, партий активно привлекаются средства массовой информации. В краткий период избирательной компании на избирателя выплескивается колоссальное количество информации, которая может быть в той или иной степени быть подана корректно, но зачастую на выборах применяются различные технологии манипуляции общественным мнением с целью очернить политических противников или наоборот, приукрасить собственную позицию.
Специфика выборов в демократических странах в том, что только в их процессе народ решает вопрос о том, кто и какими инструментами будет управлять государством до следующего избирательного цикла. Демократичность выборов обеспечивается как свободной конкуренцией кандидатов и партий, так и обеспечением более-менее равных для всех условий предвыборной борьбы.
Таким образом, дилемма правового регулирования свободных выборов заключается в соблюдении свободы массовой информации в сочетании с отсутствием злоупотреблением в этой сфере.
В России, опыт демократии в которой не столь уж продолжителен, существует большое количество проблем в процессе проведения выборов в органы власти разных уровней. Одна из важнейших — проблема информационного обеспечения избирательного процесса, так как в эпоху постмодерна и двух его главных трендов: информатизации и глобализации — информация имеет огромное значение и так как оказываемое с ее помощью воздействие может кардинально изменить всю ситуацию в стране. Например, в ходе только что завершившейся президентской избирательной компании в США, вновь избранный президент республиканец Д. Трамп сумел одержать победу против превосходящих сил противника-демократа Х. Клинтон, задействовав такой мощный информационный ресурс как социальные сети. На его аккаунт в микроблоге Twitter подписано более 13 миллионов человек [9]. Умело комментируя в своем блоге политическую повестку избирательной кампании, громкие политические события, Д. Трамп сумел стянуть в дискуссии относительно этих записей практически все мировые СМИ. Таким образом, он получил гораздо более широкую аудиторию, чем позволяли его финансовые ресурсы, и, в результате — выиграл выборы.
Таково значение воздействия информации в сфере избирательного процесса, которое сублимируется в оформление электоральных предпочтений, то есть информация в существенной степени влияет на волеизъявление избирателей.
Выборы используют разные каналы распространения информации. Да и сама информация носит в процессе избирательной компании разный характер. С одной стороны, до избирателей требуется довести основные сведения о сроках и порядке проведения выборов, назначении различных избирательных процедур, сведения о кандидатах, партийных списках, о нарезке избирательных округов и расположении участков для голосования и т.п. С другой стороны, информация в ходе выборного процесса отражает характер политической борьбы соперников за мандаты народных избранников.
Правовое регулирование информационного потока во время избирательной компании в России основано на принципах и нормах международного права, а его базисом является Конституция РФ [5], в которой закреплены основные положения, касающиеся свободы как выборов так и информации. Основным нормативным актом, определяющим содержание всех других избирательных законов, является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [8] (далее — Закон об основных гарантиях), определяющий нормативное регулирование применительно к информационному обеспечению выборов. Глава VII Закона об основных гарантиях так и называется «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах». В первой же статье 44 этой главы законодатель вводит относительно новые понятия, деля поле информационного обеспечения выборов и референдумов на самостоятельные и непересекающиеся определения «информирование избирателей» и «предвыборная агитация», для каждой из которой в последующих статьях главы VII Закона об основных гарантиях устанавливается особый правовой режим, направленный на то, чтобы информационное обеспечение выборов способствовало гласности выборов и осознанному волеизъявлению граждан.
Статья 45 Закона об основных гарантиях называясь «Информирование избирателей и участников референдума» определение термина «информирование избирателей» не дает, переходя сразу к субъектам и объектам этого процесса. На практике это порождает много проблем, связанных с определением объема этого понятия, осуществляемого, как правило, правоприменителем.
«Предвыборной агитацией» законодатель назвал деятельность, развертываемую в период избирательной кампании, которая описывается целым рядом целей и мероприятий, изложенных в части 2 статьи 48 Закона об основных гарантиях. К действиям, идентифицирующим предвыборную агитацию относятся: призывы голосовать за или против кандидата или список кандидатов; выражение предпочтения какому-либо кандидату или списку кандидатов; описание возможных последствий избрания или неизбрания конкретных кандидатов или допуска/недопуска списка кандидатов к распределению мандатов; распространение информации с преобладанием в ней сведений о кандидате/списке кандидатов с негативными либо позитивными комментариями; распространение информации о частной жизни кандидата и, наконец, подпункт «е» пункта 2 статьи 48 Закона об основных гарантиях, как бы опасаясь не охватить все виды несанкционированных законом действий, относимых к предвыборной агитации, резюмирует, что предвыборной агитацией считается деятельность, способствующую созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату или списку кандидатов. Ясно, что в объем понятия подпункта «е» пункта 2 статьи 48 Закона об основных гарантиях входят любые из понятий подпунктов «б»-«д». Действительно, положения указанных подпунктов пункта 2 статьи 48 говорят о понятии «предвыборная агитация» как о выражении предпочтения, об описании возможных последствий избрания/неизбрания, о распространение информации — то есть о деятельности, которая ведет к созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату/списку кандидатов. Таким образом, включение подпункта «е» пункта 2 статьи 48 в Закон об основных гарантиях говорит о желании законодателя охватить как можно шире все нюансы такого явления как предвыборная агитация.
Следует подчеркнуть, что другим важнейшим признаком предвыборной агитации является ее осуществление в агитационный период. Это имеет важнейшее значение для отграничения предвыборной агитации от традиционных акций политической рекламы, которая не прекращается ни на минуту. Агитационный период определен в статье 49 Закона об основных гарантиях с разным началом отсчета для разных субъектов избирательного процесса:
¾ для избирательного объединения со дня принятия им решения о выдвижении кандидата/списка кандидатов;
¾ для кандидата в составе списка кандидатов — со дня представления списка в соответствующую избирательную комиссию;
¾ для кандидата, выдвинутого непосредственно — со дня представления в избирательную комиссию заявления этого кандидата о согласии баллотироваться.
Завершается агитационный период в ноль часов по местному времени дня, предшествующего дню голосования. Два дня являются днями полного запрета предвыборной агитации: это сам день голосования и предшествующий ему день.
Агитационный период имеет целью очертить время старта и финиша агитационной компании, во время которой на информационные отношения накладываются жесткие ограничения избирательного законодательства. В свою очередь, агитационная деятельность, бывает, как законной, так и противоправной (незаконной). Если предвыборная агитация проводится с соблюдением требований Закона об основных гарантиях и иных нормативных актов, то она — законна.
Нарушение порядка и условий проведения предвыборной агитации в СМИ влечет административную ответственность для кандидата, избирательного объединения и их представителей. Суммы штрафов, установленные статьей 5.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [4] колеблются от одной-двух тысяч пятисот рублей для граждан и до ста тысяч рублей для избирательных объединений могут вызвать лишь усмешку при сравнении с суммами, аккумулируемыми в избирательные фондов кандидатов и политических партий (предел 40 миллионов рублей для кандидата и 700 миллионов рублей для политической партии). Подобные размеры штрафов содержатся и в других статьях
Несколько более сбалансированным выглядит другая санкция, которая предусмотрена п. 7 и 8 статьи 76 Закона об основных гарантиях, которые предусматривают возможность аннулирования регистрации кандидата (списка кандидатов), но указанные в подпунктах данных пунктах статьи 76 условия аннулирования регистрации не касаются предвыборной агитации прямо. Косвенное отношение к предвыборной агитации имеет пп. б п. 7 статьи 76 Закона об основных гарантиях, касающиеся превышения средств собственного избирательного фонда в целях достижения определенного результата на выборах. То есть, если на материалах, идентифицированных как предвыборная агитация, нет требуемых законом выходных данных, то это нарушение квалифицируется как превышения средств собственного избирательного фонда. Сложность в данном случае состоит в том, что многие предвыборные агитационные материалы нельзя однозначно соотнести с определенным кандидатом или политической партией, соответственно они не понесут наказание. Особенно остро этот вопрос стоит при регулировании предвыборной агитации в сети «Интернет», которая, исходя из особенностей формирования и размещения информации, а также доступа к ней, является плохо регулируемой.
В настоящее время сетевые издания подчиняются общим правилам осуществления предвыборной агитации. Однако, к сетевым изданиям Закон «О средствах массовой информации» в статье 2 относит сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», зарегистрированный в качестве средства массовой информации [3].
Предвыборная агитация в сети «Интернет» Законом об основных гарантиях и другими нормативными актами относится к категории «иных, не запрещенных законом» методов агитации, но это никак не ведет к учету особенностей данного типа информации в процессе избирательной кампании. Небольшим шагом по вопросам регламентации использования сети «Интернет» стало утверждение Центральной избирательной комиссией Российской Федерации соответствующего справочного материала [6].
Следует подчеркнуть, что порядок проведения предвыборной агитации в сетевых изданиях, как зарегистрированных в качестве СМИ так и не зарегистрированных, сам по себе трудно формализуем. Это связано с тем, что в сети «Интернет» существуют иные, отличные от традиционных СМИ, средства передачи информации, которые поставят перед правоприменителем множество проблем при попытках осуществить контроль, так как существующие нормативные положения о предвыборной агитации в Интернете не сработают. Так, страницы как сайтов так и социальных сетей содержат автоматически генерируемые фрагменты, например, колонки популярных новостей, тематические подборки, ссылки и т.п., которые при обновлении меняют время создания страницы, и это приведет к трудности указания в сетевом издании времени публикации, например, для контроля соблюдения времени начала и окончания агитационного периода. Нет в сетевых изданиях и понятия тиража, как нет и возможности выделить из общих расходов сумму финансирования на издание странички с агитационным материалом в сети «Интернет». Точно также обстоят дела и с понятием тираж издания, так как под это понятие не подходит ни количество страниц, ни посещаемость страницы, достоверных метрик которой, кстати, пока и не создано.
Большинство материалов в сети «Интернет», отвечающих определению предвыборная агитация, появляются на личных аккаунтах пользователей социальных сетей, которые никак не подпадают под определение средства массовой информации.
Ограничить такие материалы на тему выборов значит фактически ограничить обычные разговоры граждан, что будет недопустимым нарушением права на свободу слова и свободу распространения информации. Другим аспектом этой проблемы является и то, что финансирование таких вот аккаунтов, действующих как личные дневники в Интернет, фактически или отсутствует, или понимается неоднозначно. Социальные сети предоставляют эти возможности бесплатно, так как взамен пользователи создают полезных для социальных сетей контент. Но некоторые такие дневники имеют столь широкую аудиторию, что она фактически больше, чем аудитория иного федерального средства массовой информации. Это, к примеру, аккаунт в Twitter уже опоминавшегося вновь избранного Президентом США Д. Трампа и аналогичные аккаунты в социальных сетях многих других политических деятелей и просто авторитетных граждан. Эти аккаунты фактически выполняют роль СМИ, но таковыми по закону не являются, что, явно в будущем потребует внимание законодателя.
Очевидно, что существующее правовое регулирование предвыборной агитации пока неполноценно. В частности, не разрешен вопрос об ответственности СМИ за нарушение правил предвыборной агитации. В законодательстве о СМИ предусмотрены такие меры как приостановление выпуска СМИ, прекращение деятельности СМИ за нарушение избирательного законодательства, изъятие тиража или его части — но все эти меры возможно только на основании решения судебного органа, процедуры рассмотрения в котором длительны для быстротечной избирательной кампании.
С учетом этих нюансов, вопросы контроля предвыборной агитации в СМИ в целом и в сетевых изданиях, в частности, пока проблематично решить на практике.
Можно отметить, что жесткое регулирование правового режима «предвыборной агитации» как формы информационного обеспечения избирательного процесса для многих развитых зарубежных стран не являются характерными.
Так, регулирование размещения и содержания агитационных материалов в средствах массовой информации рассматривается во многих демократических странах как покушение на свободу прессы. В США практически нет ограничений на объем и содержание предвыборных агитационных материалов. На примере только что прошедшей избирательной компании в США было видно, что там отсутствует и так называемый «день тишины» перед выборами, и в сам день голосования нет запрета на публикацию опросов общественного мнения и данных экзит-поллов. С ноля часов 8 ноября — то есть дня голосования начали поступать различные данные о подведении предварительных итогов голосования с избирательных участков. Такая практика базируется на несокрушимой вере не только в свободу прессы, но и в достаточную зрелость и критичность избирателя. Электорат так называемых старых партий США Республиканской и Демократической складывался столетиями, и, так уж получается, удельный вес колеблющихся избирателей не столь велик. С другой стороны, в избирательной системе, где побеждает кандидат, набравший на два миллиона голосов меньше чем его проигравший оппонент [2], все-таки требует корректировки, так как не соответствует принципам демократии.
В Европейских странах развитой демократии также нет столь значительных ограничений в ведении предвыборной агитации, однако, здесь во многих странах принято предоставление кандидатам равного доступа к общественным средствам массовой информации для ведения предвыборной агитации [1].
Россия выбрала свой путь решения проблемы нормативного регулирования информационного обеспечения выборов с целью реализации избирательных прав граждан.
Нужно подчеркнуть, что информированность избирателей о нюансах избирательного процесса строится не только на предвыборной агитации. В основу принятия решения о голосовании за того или иного кандидата может лечь предыдущий опыт общения с данным кандидатом или политической партией, их определенная репутация, складывающаяся на протяжении длительного периода времени, а не формируемая в течение молниеносной избирательной компании. Агитационный период ограничивает лишь узкий отрезок времени, когда информационные отношения в избирательном процессе ставятся под жесткий контроль с целью создания всем актерам политической борьбы равных условий. Пока этот контроль неэффективен.
В 2016 году по итогам функционирования в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации поступило 1200 жалоб на предполагаемые нарушения в ходе предвыборной думской кампании, 350 из которых касались нарушений предвыборной агитации, но по сообщению Председателя Центризбиркома Э. Памфиловой только по 21 из них факты подтвердились ]7[, которая также указала и на проблемы отсутствия ответственности кандидатов за содержание своей предвыборной агитации во время избирательной кампании.
Участники избирательной компании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва жаловались на доминирование в информационном поле лишь одной партии «Единая Россия».
Поэтому ограничение свободы информации в связи с проведением выборов неизбежно ведет к ограничению права граждан на непосредственное осуществление государственной власти, ведь информация — важнейший инструмент принятия решений.
С другой стороны, свобода массовой информации в том формате, в котором она существует вне избирательного процесса, может также способствовать ограничению названного права граждан, например, путем чрезмерного прессинга, давления, подмены воли избирателя волей журналистов и т.д.
Проведение выборов, полноценное информационное обеспечение их хода невозможно без возложения на СМИ определенных обязанностей. Однако СМИ должны иметь гарантии своей профессиональной деятельности, особенно во время выборов, когда их роль как никогда возрастает. Тотальное регулирование в этой сфере, к тому же с помощью нечетко определенных законодательных норм и границ, не может соответствовать цели становления демократического государства.
Очевидно, что дальнейшее совершенствование механизма правового регулирования предвыборной агитации, препятствующего нарушениям и злоупотреблениям в информационном обеспечении выборов, просто необходимо. Однако оно не должно идти во вред конституционным правам граждан на свободу выражения убеждений, свободу распространения информации.
Список литературы
- Аналитический доклад «Российский и международный опыт применения законодательства о финансовой прозрачности деятельности политических партий» (подготовлен по заказу РЦОИТ при ЦИК России) URL: http://www.rcoit.ru/technologies/detail.php?ID=18121
- Выборы президента СШA — 2016. URL: https://ria.ru/infografika/20161108/1480826542.html
- Закон РФ от 27.12.1991 N
2124-1 (ред. от 03.07.2016) «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД и ВС РФ, 13.02.1992, N 7, ст. 300. - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N
195-ФЗ (ред. от 06.07.2016) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1. - Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N
6-ФКЗ, от 30.12.2008 N7-ФКЗ, от 05.02.2014 N2-ФКЗ, от 21.07.2014 N11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398. - Справочно-методический материал по некоторым вопросам использования информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для информационного обеспечения выборов (выписка из протокола заседания Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29.07.2015 г. №
294-1-6) // URL: http://www.cikrf.ru/law/decree_of_cec/2015/07/29/294-1-6.html - Тёмная сторона выборов: кто и на что жалуется в ЦИК. URL: https://life.ru/t/%D0%BF%D0%BE%D0%BB%D0%B8%D1%82%D0%B8%D0%BA%D0%B0/900688/tiomnaia_storona_vyborov_kto_i_na_chto_zhaluietsia_v_tsik
- Федеральный закон от 12.06.2002 N
67-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, N 24, ст. 2253. - Donald J. Trump (@realDonaldTrump) | Твиттер. URL: https://twitter.com/realdonaldtrump