"Первостепенное значение в социально-экономическом развитии любого государства имеет бюджетная система. Бюджетное законодательство позволяет осуществлять единую финансовую политику на всей территории России, обеспечивает стабильность финансовой системы и повышение гарантий защищенности прав граждан, определяет систему юридической ответственности за финансовые правонарушения. Для эффективного социально-экономического развития и повышения финансовой безопасности, обеспечения финансовой дисциплины необходимы своевременное предупреждение, привлечение к ответственности за правонарушения в сфере бюджетного законодательства« [1].

«Идея ответственности за нарушения бюджетного законодательства для России не является новой. Исторически такая ответственность рассматривалась как уголовная и наступала за должностное преступление — казнокрадство. Легальное закрепление подобной ответственности встречается уже в период царствования Петра I — в Артикуле Воинском (арт. 194) и Морском уставе (кн. V, гл. XVII, ст. 130). В XIX веке нормы об ответственности за казнокрадство появляются в Своде законов уголовных 1832 г. (гл. 4, ст. 292), а затем — в Уголовном уложении 1845 г. (гл. III, гл. XI, ст. ст. 485 — 486)».

В советский период аналогичный подход сохранился: уголовное законодательство устанавливало ответственность за растрату.

Перенос ответственности за нарушения в сфере бюджетных отношений из сферы личной уголовной ответственности в финансово-правовую плоскость произошел в 90-е годы прошлого столетия. В Указе Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. "О федеральном казначействе" [2] и в Постановлении Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. № 864 "О Федеральном казначействе Российской Федерации« [3] были установлены меры принуждения за нецелевое использование бюджетных средств и другие нарушения [4].

«Принятый в 1998 году Бюджетный кодекс расширил перечень нарушений бюджетного законодательства и мер принуждения. Однако были очевидны следующие недостатки части IV БК РФ: отсутствие понятия бюджетного правонарушения, отсутствие такого признака бюджетного правонарушения, как виновность деяния. Значительное количество норм ч. IV БК РФ невозможно было применить на практике».

И только через 15 лет Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации« [5] внес системные изменения в концепцию ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Многие исследователи рассматривают вопрос о соотношении таких категорий бюджетного права, как «бюджетная ответственность» и «ответственность за нарушение бюджетного законодательства». Изначально БК РФ не использовал такое понятие, как «бюджетная ответственность», вместо него применялся термин «ответственность за нарушение бюджетного законодательства». В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ, из БК РФ исчезло упоминание об ответственности. Законодатель, как и прежде, говорит о мерах принуждения, которые принципиально отличаются от предыдущего перечня.

«Меры принуждения за бюджетные нарушения регулируются частью четвертой БК РФ. Предусмотрены следующие бюджетные нарушения: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита; нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов».

БК РФ по-прежнему не содержит понятие «бюджетное правонарушение». Вместо него используется понятие «бюджетное нарушение». Состав бюджетного нарушения отличается от общепринятого в юридической науке. Так, существуют различия по субъекту, субъективной стороне правонарушения и бюджетного нарушения.

"Виновность при применении бюджетных мер принуждения за бюджетное нарушение не имеет значения. Понимание бюджетных средств как информации о полномочиях участников бюджетного процесса, содержащей цель и наименование ответственного лица, в определенной мере снимает необходимость доказывания вины для многих нарушений бюджетного законодательства. В частности, нет необходимости в доказывании вины при нецелевом использовании бюджетных средств. Сам факт неправомерного распоряжения бюджетными средствами предполагает осознанное действие по изменению назначения бюджетных средств либо неисполнение обязанностей по достижению установленного результата. В научной литературе противоправные действия без вины именуются объективными противоправными деяниями« [6].

«Субъектами бюджетной ответственности согласно ст. 306.1 БК РФ являются коллективные субъекты — участники бюджетного процесса, наделенные статусом финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. Участники бюджетного процесса обладают усеченной правосубъектностью, это институциональные единицы государственного управления, части единого механизма».

"К таким лицам бессмысленно применять карательные меры воздействия. Не имеет смысла и применение к таким лицам мер, которые имеют компенсационный характер, так как участники бюджетного процесса являются органами публичной власти, казенными учреждениями, функционирующими за счет средств бюджета и наделенными публичным имуществом. Любое взыскание с них означает взыскание из бюджета в другой бюджет или даже в тот же бюджет. Видимость компенсационного характера бюджетные меры принуждения могут иметь только в том случае, если сузить взгляд только до интереса финансового органа. Бюджетная ответственность представляет собой ответственность не просто без вины, но вовсе без отвечающего лица. При применении бюджетных мер принуждения не достигается карательной и компенсационной целей« [7].

Под правонарушением понимается противоправное, общественно опасное виновное деяние, за совершение которого законом установлена ответственность и наказание возможно только в рамках привлечения к юридической ответственности, а санкции выступают в качестве мер ответственности.

«За бюджетные нарушения вместо мер юридической ответственности применяются бюджетные меры принуждения. В БК РФ указаны следующие бюджетные меры принуждения: бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета другому бюджету бюджетной системы; бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету; бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление предоставления межбюджетных трансфертов; передача уполномоченному по бюджету части полномочий ГРБС, РБС и получателя бюджетных средств. Меры принуждения за совершение бюджетного нарушения применяются финансовыми органами и органами Федерального казначейства на основании уведомления органа государственного (муниципального) финансового контроля».

«При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений руководитель органа государственного финансового контроля не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии) направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу. Бюджетные меры принуждения подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом указанного уведомления».

Более детальная правовая регламентация содержится в ведомственных нормативных правовых актах органов финансового контроля [8].

"Бюджетные меры принуждения — не меры юридической ответственности, а инструмент бюджетного регулирования. Они имеют правовосстановительную (бесспорное взыскание пени) или пресекательную (бесспорное взыскание предоставленных бюджетных средств) цель. Эти особенные санкции, которые встречаются в бюджетном законодательстве, являются превентивными и выступают в роли мер обеспечительного характера« [9].

Все бюджетные нарушения отражены в КоАП РФ [10] в качестве объективной стороны соответствующих административных правонарушений. Разница между бюджетными нарушениями и административными правонарушениями состоит в субъекте ответственности — бюджетные нарушения могут совершать только некоторые участники бюджетного процесса, административные правонарушения — должностные и юридические лица.

«До принятия Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ в КоАП содержалось четыре состава правонарушений в сфере бюджета: два состава нецелевого использования бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП старой редакции) и два состава, связанных с нарушением порядка возврата бюджетных кредитов и платы за пользование такими кредитами» (ст. 15.15, 15.16 КоАП старой редакции).

Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» изложил ст. 15.14 и 15.15 КоАП в новой редакции, дополнительно ввел в КоАП 16 статей, предусматривающих ответственность за правонарушения в бюджетной сфере.

Была введена дисквалификация должностных лиц, увеличены размеры штрафов за административные правонарушения в бюджетной сфере. К должностным лицам органов власти и организаций, являющихся участниками бюджетного процесса, могут быть в полной мере применены карательные санкции согласно административному праву.

«По факту административного правонарушения в бюджетной сфере составляется протокол об административном правонарушении в порядке ст. ст. 28.1 — 28.9 КоАП РФ и рассматривается дело об административном правонарушении в порядке ст. ст. 29.1 — 29.13 КоАП РФ. Постановление по делу о нарушении бюджетного законодательства не может быть вынесено по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения (ст. 4.5 КоАП РФ), установлен специальный срок давности. Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении» (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

«Основное бюджетное правонарушение указано в ст. 15.14 КоАП РФ — нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20000 до 50000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет, а на юридических лиц — от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению».

«Сложившаяся на сегодняшний день арбитражная практика в целом позволяет сформулировать точку зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Что касается нарушений, связанных с неправомерным несоблюдением установленного порядка получения и расходования бюджетных средств, то сами по себе такие факты, по судебной трактовке, нецелевым использованием не являются».

За нецелевое расходование бюджетных средств также предусмотрена уголовная ответственность, которая нашла свое отражение в двух статьях УК РФ: ст. 285.1 УК РФ и ст. 285.2 УК РФ (нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов).

Исследование особенностей уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств составляет предмет настоящей магистерской работы, в связи с чем особенности уголовной ответственности за данное преступление и проблемы применения и совершенствования уголовно-правовых норм в данной сфере будут детально рассмотрены в последующих двух главах.

В заключение параграфа хочется отметить, что последовательное и объективное привлечение к ответственности за нарушения в бюджетной сфере необходимо для создания более устойчивой социальной сферы в Российской Федерации. Государство не может полноценно осуществлять свои функции, если его граждане утратили доверие к власти. Справедливо утверждение: "Повышенное внимание к вопросам ответственности вызвано стремлением усилить контроль за развитием бюджетных отношений, сделать бюджетную деятельность максимально эффективной, в конечном счете обеспечить финансовую дисциплину в государстве« [11].

Библиографический список

  1. Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ (ред. От 03.07.2016) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета..2013. 8 августа.
  2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. От 17.04.2017) // Российская газета, № 256, 31.12.2001.
  3. Приказ Минфина России от 11.08.2014 № 74н «Об утверждении Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств), о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых приказов (отдельных положений приказов) Министерства финансов Российской Федерации» // Российская газета, № 263, 19.11.2014.
  4. Приказ Минфина России от 11.08.2014 № 74н «Об утверждении Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств), о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых приказов (отдельных положений приказов) Министерства финансов Российской Федерации» // Российская газета, № 263, 19.11.2014.
  5. Кучеров С.В. Проблемы правовой идентификации нарушений бюджетного законодательства [Электронный ресурс] // Юристлиб: электронная юридическая библиотека. Режим доступа: URL: http://www.juristlib.ru/book_8078.html (дата обращения: 13.05.2017)
  6. Комягин Д.Л. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2014. № 6. С. 28-30.
  7. Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. — М.: Юридическая литература, 1985. — 135 с.
  8. Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. — М.: ИНФРА-М, 2015. — 415 с.

Ссылки

  1. Пешкова Х.В. Бюджетное устройство России: Монография. — М.: ИНФРА-М, 2014. — 174 с.
  2. Указ Президента РФ от 08.12.1992 № 1556 «О Федеральном казначействе» // Ведомости СНД и ВС РФ, 17.12.1992, № 50, ст. 2978. Утратил силу с 1 января 2005 года в связи с изданием Указа Президента РФ от 23.02.2005 № 202.
  3. Постановление Правительства РФ от 27.08.1993 № 864 (ред. от 28.01.1997) «О Федеральном казначействе Российской Федерации» // Российские вести, № 172, 07.09.1993. Утратил силу с 1 января 2005 года в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 01.12.2004 № 703.
  4. Рассыльников И.А. Новая концепция административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. № 2. — С. 16-19.
  5. Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета..2013. 8 августа.
  6. Кучеров С.В. Проблемы правовой идентификации нарушений бюджетного законодательства [Электронный ресурс] // Юристлиб: электронная юридическая библиотека. Режим доступа: URL: http://www.juristlib.ru/book_8078.html (дата обращения: 13.05.2017).
  7. Комягин Д.Л. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2014. № 6. С. 28-30.
  8. Приказ Минфина России от 11.08.2014 № 74н «Об утверждении Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств), о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых приказов (отдельных положений приказов) Министерства финансов Российской Федерации» // Российская газета, № 263, 19.11.2014.
  9. Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. — М.: Юридическая литература, 1985. — 135 с.
  10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 17.04.2017) // Российская газета, № 256, 31.12.2001.
  11. Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. — М.: ИНФРА-М, 2015. — 415 с.