Аннотация: В статье рассматривается актуальная проблема административного права, в части применения административной ответственности к юридическим лицам публичного права. Проводится разграничение правового статуса юридических лиц от органов государственной власти, лишь наделенных статусом юридического лица. Особое внимание уделено вопросам целесообразности применения административной ответственности к государственным органам и органам местного самоуправления.

Ключевые слова: административная ответственность; административное правонарушение; административное наказание; административный штраф; государственный орган; орган местного самоуправления; юридическое лицо.

Много лет значимость административной ответственности в борьбе с правонарушениями постепенно росла, а со второй половины 80-х годов ХХ века тенденция стала проявляться еще более активно. Административная ответственность является одним из главных институтов административного права. Законодатель, устанавливая административную ответственность за противоправное деяние, признает тем самым, что это деяние представляет общественную вредность, а некоторые из них общественную опасность, осуждает противоправное деяние и лицо его совершившее. Вместо действовавшего с 1984 года Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в 2001 году был принят Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом существенно был расширен перечень действий, за совершение которых виновные могут быть подвергнуты административным санкциям, а также круг субъектов, имеющих право налагать административные санкции. Среди субъектов административной ответственности появились субъекты, охватываемые понятием «юридические лица», которое дается в статье 48 Гражданского Кодекса Российской Федерации. При рассмотрении дела об административном правонарушении юридического лица возникает проблема, связанная с системой норм, которая нуждается в усовершенствовании, в частности, при назначении административного наказания юридическому лицу. Как известно, административная ответственность юридических лиц в Российской Федерации распространяется не только на хозяйствующих субъектов, но и на субъектов публичного права, имеющих статус юридического лица. Это различные публично — правовые образования, главным назначением которых является не участие в гражданском обороте и не осуществление предпринимательской деятельности, а решение задач реализации властных полномочий публичного управления, либо общественной самодеятельности [8, с.87]. Ученые называют около десяти отличительных признаков юридического лица публичного права и выделяют пять организационно — правовых форм таких лиц. Например, предлагается такое определение: «Под юридическими лицами публичного права следует понимать организации, которые наряду с гражданской правосубъектностью, обладают и публично — властными полномочиями, что отличает их от обыкновенных юридических лиц» [7, с.110]. Государственные органы и органы местного самоуправления также обладают статусом юридического лица. Они создаются и функционируют в организационно — правовой форме государственных или муниципальных учреждений. Наличие у органов публичной власти статуса юридического лица означает, что теоретически любой из них при совершении им административного правонарушения может быть привлечен к административной ответственности. Между тем орган публичной власти в административных и иных публичных правоотношениях — это, прежде всего, организация, выполняющая специальные публичные функции, а именно функции осуществления государственной власти или местного самоуправления, организационно — распорядительные, управленческие функции, а не функции хозяйствующего субъекта, т.е. функции производства продукции, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. В этой связи возникает вопрос о том, допустимо ли при привлечении к административной ответственности ставить знак равенства между юридическим лицом — хозяйствующим субъектом и юридическим лицом — органом публичной власти. Обоснованно ли привлекать орган публичной власти к административной ответственности за нарушение каких-либо норм и правил, которое было допущено им в ходе реализации функций государственной власти или местного самоуправления не в качестве юридического лица в гражданско — правовом смысле, а в качестве организации, являющейся носителем властных полномочий. Органы публичной власти обладают двойным статусом. С одной стороны, они являются носителем властных полномочий и выступают в публично — правовых отношениях, с другой стороны — равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. Так, часть 6 ст.4 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» гласит: «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать». Правовой статус субъекта, обладающего правами юридического лица, отличен от правового статуса юридического лица. Поскольку действующее законодательство исходит из того, что государственные органы являются юридическими лицами, или по крайней мере объявляются субъектами, имеющими права юридического лица, доктринально и на законодательном уровне учеными предлагается разработать понятие юридического лица публичного права, установить его правовой статус, определить его признаки, порядок деятельности [5, с.47-48]. Представляется, что механическое приравнивание органа публичной власти при привлечении его к административной ответственности к обычному юридическому лицу как субъекту административного правонарушения является недопустимым. В обоснование такого вывода можно привести следующие доводы. Так, юридическое лицо подлежит привлечению к административной ответственности за такое нарушение правил и норм, которое было совершено в ходе его коммерческой или некоммерческой деятельности именно как юридического лица. Орган же публичной власти осуществляет свою организационно — распорядительную, управленческую или иную властную деятельность не как юридическое лицо, а как властвующий субъект административных, муниципальных или иных публичных правоотношений. Наличие у него статуса юридического лица никак не влияет на осуществление указанной деятельности. В этой связи допущение органом публичной власти в ходе своей основной деятельности нарушения определенных правил и норм не может быть квалифицировано как административное правонарушение, совершенное им как юридическим лицом. Правонарушение совершается органом публичной власти именно в качестве такового, а не в качестве юридического лица в организационно — правовой форме учреждения. Например, местная администрация при неисполнении возложенных на нее законом определенных внешних публичных обязанностей в области обеспечения пожарной, санитарной безопасности, безопасности дорожного движения не может быть признана субъектом соответствующего административного правонарушения, предусмотренного, в частности, ст.20.4, 6.3 — 6.5, 12.34 КоАП РФ в качестве юридического лица. Кроме того, государственные органы и органы местного самоуправления финансируются из соответствующих бюджетов: государственного и муниципального. Административным наказанием, применяемым к юридическим лицам, в том числе к органам публичной власти, совершившим административные правонарушения, как правило, является административный штраф, зачисляемый в соответствующий бюджет. Иными словами, административная ответственность юридических лиц в современных условиях имеет, прежде всего, не правоохранительную, а ярко выраженную фискальную направленность. В этой связи возникает вопрос об экономической целесообразности взыскания с органа публичной власти, финансируемого из бюджета, штрафа, зачисляемого в этот же бюджет. При этом необходимо принимать во внимание, что в местных бюджетах в силу их дефицита расходы на уплату штрафных санкций зачастую не предусматриваются. При привлечении государственных органов к административной ответственности возникает парадоксальная ситуация, когда одни государственные органы штрафуют другие государственные органы, государство наказывает само себя за то, что в силу объективных или субъективных причин не смогло обеспечить надлежащее исполнение соответствующих правил и норм, которые само же и установило. На основании изложенного представляется, что при установлении событий административных правонарушений, совершенных в ходе властно — публичной деятельности государственных органов или органов местного самоуправления, данные органы не должны привлекаться к административной ответственности. Административную ответственность в таких случаях следует применять исключительно к должностным лицам указанных органов, непосредственными действиями (бездействием) которых совершаются соответствующие административные правонарушения. Таким образом, необходимо внести изменения в часть 1 статьи 2.10 «Административная ответственность юридических лиц» Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, изложив её в следующей редакции: «Юридические лица частного права подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II настоящего Кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. При совершении административных правонарушений юридическими лицами публичного права к административной ответственности привлекаются только должностные лица указанных юридических лиц». Реализация предложенного изменения в действующее административно — деликтное законодательство существенно оптимизирует и упорядочит институт административной ответственности юридических лиц, а также позволит повысить степень ответственности должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

  1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1.
  2. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. ст. 3301.
  3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. ст. 3822.
  4. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. ст. 5005.
  5. Козлова С.А. Являются ли органы государственной власти юридическими лицами? // Административное право и процесс. 2012. № 6. С. 46 — 48.
  6. Панов А.Б. Административная ответственность юридических лиц: монография. — М.: Норма, 2013. 119 с.
  7. Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 101 −111.
  8. Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 87 — 89.